Depuis les années 1970, un mouvement critique, partiellement porté par la recherche en sciences sociales^[1], a contribué à montrer, à une échelle internationale, l’inadéquation sociale, économique et culturelle des politiques urbaines. Il a entre autre mis en évidence l'exclusion sociale et les échecs matériels des projets qui résultaient de leur mise en œuvre. Des tentatives de réforme s’en sont suivies, évoluant peu à peu de l’objectif d’adéquation sociale à celui d’implication politique : l’idée d’une simple prise en compte par des entités dirigistes éclairées faisait ainsi place à celle d’une participation démocratique des habitants aux décisions. Si nombre d’acteurs publics ont vu dans cette évolution une opportunité de se dégager de leurs responsabilités, d’autres l’ont clairement comprise comme une voie d’accès à la citoyenneté et à la démocratie : c’est ainsi que cette évolution a été revendiquée ou saluée par la société civile, et notamment dans les sommets et conférences internationaux comme Rio (1992), Copenhague (1995), Porto Alegre (2001) ou Johannesburg (2002).

Beaucoup de ces réformes semblent toutefois factices car bâties sur une vision mécanique et surplombante du changement social, urbain et politique (Habitat Debate, 2000 ; Fayman, 2001). En ce qui concerne la prise en compte, on peut souligner, au-delà du problème épistémologique posé par l’impératif de prédiction à partir d’un diagnostic a priori, une constante de nombreux projets : « faire taire le peuple et parler à sa place » (Callon et alii, 2001, p.157). Dans le contexte urbain de nombre de pays en développement, cela signifie plus précisément moderniser l’environnement des gens malgré eux et faire porter la responsabilité des échecs à leur prétendue arriération. Quant à la participation, c’est l’absence d’analyse politique qui semble avoir fait défaut à ses initiateurs : mise en œuvre dans des contextes nationaux peu acquis au fonctionnement et aux valeurs démocratiques, elle est expérimentée dans des projets qui apparaissent comme de véritables isolats, condamnés à être vite repris par l’ambiance générale. A l’échelle locale, l’approche participative est portée par des représentations un peu angéliques de la « communauté homogène »,sans clivages ni conflitsinternes, occultant les rapports de force qui régissent les groupes concernés ; ceux-ci travaillent alors de l’intérieur les « réformes » introduites, générant de nouvelles tyrannies sous couvert d’apparences démocratiques (Guijt et Kaul Shah,1998 ; Cooke et Kothari, 2001 ; Rabinovich, 2002).

Mais qu’advient-il de ces réformes lorsqu’un changement plus général des valeurs politiques se profile dans un pays comme le Maroc, où dominaient jusque là des politiques très autoritaires ? En 1998, un gouvernement dit d’alternance y était formé, conduit par un ancien opposant politique au Roi Hassan II, le socialiste Youssoufi. Ce gouvernement devait instaurer une transition politique et mettre un terme à une période de fermeture, explicitement désignée aujourd’hui sous le vocable « années de plomb ». Son programme politique était clair : accélérer la mise en place de formes de gouvernement démocratiques, développer une « démarche participative »et « l’implication des acteurs économiques et sociaux » comme « fondements d’une confiance durable » (Critique Economique, 2002, p.305ss.) entre le pouvoir et les citoyens. Cette perspective de changement a favorisé l’émergence d’un débat public sur la place que devraient occuper les habitants et les acteurs locaux dans les décisions d’aménagement urbain.

Malgré des intentions de changement et un affichage de préoccupations sociales, les réformes des politiques urbaines se sont assez vite heurtées à des limites concrètes, liées notamment aux conditions de leur mise en oeuvre. Les aléas et les contradictions de cette dernière sont éclairantes sur le sort des tentatives de « démocratisation » des politiques publiques dans une société où dominent des rapports sociaux autoritaires et où les anciens modes de régulation socio-politique sont encore prégnants. C’est particulièrement clair dans le cas des interventions publiques en bidonville. Ces projets continuent à accorder la priorité aux problèmes demise en ordre spatialeet ils ont bien du mal à rompre avec les modes autoritaires d’intervention. Ceci réduit la participation à des procédures formelles autour d’objets résiduels. Le changement politique a introduit une compétition entre deux objectifs apparemment antinomiques : l’éradication des bidonvilles pour les mettre aux normes, et le montage concerté d’un projet spatial ménageant les couches défavorisées. La contradiction se règle au détriment du second.

Ces tentatives de réforme permettent de prendre la mesure de l’hétérogénéité qui caractérise les intentions et les pratiques des acteurs publics concernés : techniciens, cadres et agents du Ministère de l’Intérieur, élus locaux. Les « formes participatives » sont tantôt cantonnées à des décisions insignifiantes, tantôt tronquées. Mais certains acteurs publics ont la volonté de faire advenir la démocratie, relayant le discours et les actions des associations et des mouvements de contestation mobilisés autour des mots d’ordre de justice sociale, de droits de l’homme ou de transparence des modes de gouvernement^[2]. Ce volontarisme peut apparaître naïf, ou en tout cas peu réaliste par sa croyance dans des effets intentionnels, quasi-mécaniques^[3]. Machiavélique ou sincère, l’introduction de formes participatives génère toutefois des changements sociaux qui sont loin d’être négligeables. A court terme, ces procédures ne semblent nullement donner naissance à un processus démocratique. Elles ont pourtant des effets notables sur les représentations, demandes et expressions de ces dernières. Elles pourraient donc avoir, à plus long terme, des effets sur l'évolution politique en général.

Le présent article n’a pas pour ambition d’analyser l’ensemble des processus qui ont pu être engagés au nom de cette ouverture participative. Mais, en questionnant certains aspects de leur mise en œuvre, il s’attache à montrer la complexité des changements induits. Il le fait à partir de l’observation du bidonville dit Haouma N’çara à Tanger, observation particulièrement centrée sur les effets sociaux des projets. Il met en évidence la méfiance, les tensions et les conflits engendrés par la mise en oeuvre de formes démocratiques dans un contexte qui reste largement dominé par d’autres pratiques de régulation sociale et politique. Mais il montre aussi que les habitants ne sont pas dupes de ces formes de représentation et d’intermédiation mises en place par le pouvoir. Ils aspirent à des formes de démocratie participative, mais ne sont apparemment pas en mesure de les organiser à leur niveau, ni de les revendiquer. L’article montre enfin l’impact inattendu qu’ont ces réformes, même tronquées, sur les représentations que les habitants se font des pouvoirs publics, de la justice sociale et de la démocratisation.

Changement et continuité dans les politiques urbaines

On a beaucoup parlé du Maroc et de sa « transition démocratique » depuis l'avènement du roi Mohamed VI, remplaçant un Hassan II dont le régime était connu pour ses aspects contraignants et répressifs. Au-delà de l’effet médiatique de ce changement de souverain, on ne peut ignorer que de nombreuses transformations l’avaient précédé, en particulier dans le domaine des politiques urbaines et de la gestion des villes (Abouhani, 1988, 1997 ; Ameur,1994 et 1997 ; Vermeeren, 2001 ; El Maoula El Iraki, 2002). Ainsi, malgré les conditions autoritaires de sa promulgation, malgré la confusion longtemps entretenue sur le terrain dans le partage des responsabilités, la charte communale de 1976^[4] a modifié le rapport au pouvoir, notamment par la multiplication objective des instances vers lesquelles les populations peuvent se tourner. La liberté d’association, pourtant inscrite dans la loi sur les libertés publiques dès les années 1950, n’a pu générer de transformations réelles qu’à la fin des années 1980 et pendant la décennie 1990 : un mouvement, certes très inégal et à autonomie très relative, s’est développé vers une société civile (El Aoufi, 1992). Cette multiplication objective des pouvoirs au niveau local est loin d’expliquer cette tendance à la démocratisation, mais elle en a constitué une des conditions d’avènement. En cas de problèmes, notamment liés au logement et à la gestion urbaine qui sont pour elles des priorités absolues, ces populations ont plusieurs « destinataires » institutionnels à qui faire entendre leurs revendications, ou auprès desquels exercer des pressions. En deux décennies, ce changement a pu également produire des effets sur les représentations que se font les habitants du pouvoir, des politiques et des actions publiques et sur ce qu’ils peuvent attendre ou revendiquer concrètement. Les aspirations qui en découlent n’ont donc pas émergé de manière récente. Mais elles ont été légitimées par l’arrivée du gouvernement d’alternance et l’affichage fort, par ce dernier, d’une nécessité de changement et de construction d’un « Maroc nouveau ». Elles ont ensuite été encore renforcées et accélérées par l’énoncé, dès son accès au trône en août 1999, des priorités affichées par le roi Mohamed VI : droits de l’homme, lutte contre la pauvreté, état de droit, amélioration du statut des femmes.

Assez logiquement, les thèmes de la prise en compte du social et de la participation des habitants et des acteurs locaux aux processus de décision des projets ont été très vite mis en avant. Le « ton », donné dès la déclaration du gouvernement, devait être ensuite concrétisé par la mise en place de nouvelles procédures de formulation et de réalisation des projets, introduites sous le vocable de maîtrise d’ouvrage sociale (Secrétariat d’Etat à l’Habitat, 2002a). Toutefois, malgré leur médiatisation très large, et malgré la référence explicite faite à l’ouverture démocratique, ces tentatives de réforme ne pénètrent qu’avec une très grande lenteur les processus de conception et de mise en œuvre des projets (Navez-Bouchanine, 2002c) : elles sont reléguées au second rang, derrière les préoccupations d’aménagement urbain, derrière la volonté de juguler des développements d’abord considérés comme illégaux, voire anomiques,ou encore derrière la pression à la modernisation et à la mise à la norme internationale.

Les paradoxes et les contradictions de ces « changements » apparaissent particulièrement bien dans les opérations d’éradication des bidonvilles. Le « recasement » est le mode d’intervention en bidonville le plus connu et le plus répandu au Maroc. Proche des opérations Sites et Services abondamment décrites dès les années 1970, l’opération consiste d'une part à détruire un quartier bidonvillois, d'autre part à lotir un terrain, à l’équiper et à attribuer les lots aux habitants déplacés. L’objectif recherché est le transfert intégral de la population, les baraques sont donc, en principe, toutes détruites et le site initial revient à un état « virginal », sur les plans foncier et urbanistique. Sur le site de recasement, les attributaires sont le plus souvent autorisés à construire à leur rythme ; pour beaucoup d’entre eux, cela signifie édifier d’abord une simple enceinte en dur et réinstaller une baraque à l’intérieur, en attendant de pouvoir entamer la construction. Malgré cette tolérance, un pourcentage d’habitants, variable suivant les villes et les sites, n’accède pas au site d’accueil et est remplacé par des couches plus aisées. Ce phénomène de glissement social ou gentrification, assez fréquent dans ce genre d’opérations à travers le monde (Rakodi, 1989) concerne au Maroc des taux très variables, allant de 10 à 50 % des lots prévus.

Par comparaison aux autres modes d’intervention, le recasement offre deux avantages du point de vue des acteurs publics marocains : faire place nette et ouvrir à une urbanisation normée ; satisfaire plus vite la demande par cession de lots constructibles, contrairement à la construction de logements, plus lourde et plus lente. Il a donc été préféré, au cours des vingt dernières années, à toute autre formule d’intervention et a marqué la politique de résorption au point de parfois se confondre avec elle. Il a également longtemps joui d’une grande popularité auprès des habitants, car étant une promesse d’accès à la propriété, il contribuait à masquer les échecs et les  exclus du système.

Si le type d’intervention n’a pas beaucoup varié, des changements sont par contre apparus dans les conditions de sa mise en œuvre. Dans les années 1980/90, les recasements se sont souvent fait « d'autorité », au sens propre comme au sens figuré. Après une période de préparation plus ou moins longue où les habitants étaient informés de ce qui allait se passer, les représentants locaux du Ministère de l’Intérieur^[5] se chargeaient, en appui aux services techniques concernés, du bon déroulement du transfert, c’est-à-dire organiser la destruction des baraques, le déménagement et l’accueil des ménages, octroyer quelques prestations et aides sur le nouveau site. La réduction et la maîtrise de toute résistance ou manifestation de rejet ou de refus leur incombait. Les habitants avaient un simple rôle de figurant dans le montage de la plupart des projets^[6] (Navez-Bouchanine, 1987; Benkirane, 1993 ; ANHI, 1994 ; Dansereau et alii, 1998). De ce fait, ils entraient en conflit ou faisaient de la résistance passive, imposant des négociations improvisées, prêtant le flanc aux critiques d’opacité et d’absence d’équité dans la répartition. Les déplacements excluaient de nombreux ménages, remplacés par de plus favorisés. La résistance des populations de bidonvilles intra muros s’est encore renforcée, avec le temps, et avec la multiplication de cas de lotissements périphériques où les conditions d’urbanité sont réduites (Arrif, 1991 ; MHETP, 1997 ; MATEUH, 1998). 

Toutefois, sous l'impulsion d’ONG ou de programmes de coopération internationale, et avec la diffusion de certains mots d'ordre ayant trait à la participation ou à la gouvernance, des petits projets dits « pilote » ont été mis en place à la même période. Davantage de place y semblait faite à la concertation, à la prise en compte des habitants ou, au moins, à une meilleure information de ces derniers (Secrétariat d’Etat à l’Habitat, 2002a). L’arrivée du gouvernement d'alternance a, d’une part, facilité la promotion de cet esprit « pilote » au rang de politique nationale et elle a, d’autre part, produit un affichage médiatique fort du lien entre changement politique et nouvelles modalités d’intervention. C’est dans ce contexte que l'opération de déplacement de Haouma Nçara à Tanger a été réalisée ;  elle a été présentée, au moins jusqu’au moment du transfert des populations, comme un exemple à suivre pour la suite… 

Le recasement de Haouma Nçara, « banc d’essai » de la nouvelle politique ?

Petit bidonville (350 ménages au moment du déplacement) datant du protectorat espagnol, en partie durcifié, Haouma Nçara avait, à maintes reprises, fait l’objet de projets de déplacement. Installation « provisoire », peu compatible avec l’image du développement urbain planifié, elle devait, aux yeux des autorités urbaines, céder tôt ou tard la place à une urbanisation moderne. Mais sa taille limitée et la réalisation, dans le voisinage immédiat, de sites d’accueil pour le déplacement de grands bidonvilles plus centraux rendaient parfaitement plausible son intégration à ce projet plus vaste. Une option de simple restructuration sur place avait été envisagée dans les années 1980, sans aboutir. Ultérieurement, le caractère inondable de la zone fut avancé en défaveur de cette option. Mais toute idée de déplacement en périphérie étant rejetée par les habitants, aucun projet ne vit le jour. Les inondations de 1996, particulièrement meurtrières, remirent le déplacement à l’ordre du jour. La résistance des habitants s’était toutefois renforcée avec la croissance de la ville, qui rejetait toujours plus loin les sites d’accueil potentiels. Une nouvelle esquisse de restructuration sur place fut alors élaborée notamment sous l’impulsion de l’élu du quartier. Cette proposition contestait, au passage, le caractère structurel des inondations et faisait l’hypothèse que l’assainissement des quartiers informels surplombant le bidonville réglerait ce problème. Cette esquisse fut jugée irréaliste par les techniciens, en raison d'une trop grande densification du site et parce que la position officielle sur le caractère inondable de la zone restait inchangée^[7].

D’autres raisons semblent toutefois expliquer la préférence des acteurs publics pour un déplacement. Dans les entretiens, ils font notamment état de préoccupations anciennes de sécurité et d’ordre urbains. Carrefour commercial intense, la rue bordant le bidonville était aussi un véritable « point noir » en termes de circulation, en raison de l’animation commerciale, formelle et informelle, régnant sur cet axe reliant directement le centre ville aux nouveaux développements urbains. Cette rue était également réputée être un lieu de trafics divers, dont celui de drogue. Selon les autorités, des malfrats pouvaient se faufiler dans le dédale des ruelles du bidonville, lequel aurait fait figure de citadelle fermée^[8]. Cette même représentation avait d’ailleurs été évoquée, quelques années plus tôt, lorsqu’on soupçonnait des opposants politiques d’y trouver refuge.

La dernière formulation du projet, analysée ici, a finalement conduit, en 1999, au déplacement de la population vers des parcelles réparties sur trois sites, Kheir 1, Kheir 3, lieu-dit Jirari, et une petite parcelle entre ces deux sites. La conception du projet d’aménagement et la maîtrise d’ouvrage de l’opération avaient été confiées à l’Agence Nationale pour l’Habitat Insalubre (ANHI), dépendant du Secrétariat d'Etat à l'Habitat. En raison des échecs antérieurs, la question du déplacement avait cette fois fait l'objet d'une sérieuse préparation. Affichant une volonté de dialogue et de concertation démocratique, autorités et techniciens avaient en effet proposé aux habitants la mise en place d'un comité représentatif d’habitants qui accompagnerait la préparation et la réalisation du projet. Celui-ci devait comprendre les élus résidant dans le quartier (tendances diverses dont un communiste, qui en fut la figure marquante) et des personnes choisies par les habitants et agréées par les autorités, au total 12 personnes. En fait, ce comité, très « médiatisé » avec la mise en place du gouvernement d’alternance, élargissait et donnait un statut à un groupe informel préexistant, comme il s’en est constitué beaucoup dans divers quartiers des villes marocaines durant les décennies 1980 et 1990. Petits notables locaux, personnes âgées, instruites ou reconnues comme aptes à l’intermédiation face aux autorités, ils avaient déjà fait entendre individuellement ou collectivement leur voix face aux autorités.

Au terme d’un processus de négociation dont les autorités se félicitaient lors de notre enquête^[9], le déplacement s’est produit en 15 jours et de manière très encadrée : très ramassé dans le temps pour éviter toute réoccupation des lieux, il a été supervisé par une commission multipartite où les autorités, les techniciens, la commune et le comité devaient travailler de concert. Deux cellules, l’une sur le site de départ et l’autre sur le seul site d’arrivée prêt à l’époque, Kheir 1 (seul site où l’installation d’une baraque provisoire était admise), furent ainsi chargées de l’évacuation du site et de l’accueil –encadrement et assistance- des habitants sur le lotissement.

L’examen du processus pousse à s’interroger sur les différences réelles avec les opérations antérieures et à mettre en doute l’aspect « banc d’essai » du dispositif^[10]. Selon les autorités et les techniciens, la constitution d’un comité d’habitants n’a jamais eu comme objectif de discuter une autre alternative que le déplacement. Il était conçu comme une interface, comme un organe de négociation (des modalités et des compensations) et d’arbitrage (qui sont les « ayant-droit » ?), et non comme une instance où les options majeures du projet seraient débattues. Le bien-fondé urbanistique, technique et politique du déplacement semble en effet n’avoir fait aucun doute pour les différents acteurs publics concernés, malgré l’évidence du rejet social. La reconstitution du processus, selon les interviews de certains acteurs publics, fait découvrir le recours à des pratiques anciennes, incompatibles avec l’idée d’un comité représentatif : pour accélérer le déplacement et faire céder le front de résistance, les autorités ont ainsi usé tantôt d’incitations et de promesses de gratification individuelles, tantôt de pressions, individuelles ou collectives, assorties d’intimidations et de menaces.

L'histoire du déplacement, version habitante 

La construction, par les habitants, d’une histoire collective du site et de son déplacement fait manifestement partie d’un besoin de rationalisation par les habitants. Face à un changement important de leurs conditions de vie, dont ils n’ont pas été les initiateurs, elle corrige ou conteste la version officielle de leur propre histoire ; elle légitime aussi leurs propres comportements de contournement ou ruse face à certains aspects du projet ; elle exprime de manière indirecte leurs attentes passées ou présentes et leurs ressentiments. Elle dévoile par là-même les représentations qu’ils ont de l’Etat, des autorités locales et des élus.

Quelques différences marquantes apparaissent avec le récit officiel. Les habitants mettent en avant les problèmes de pourrissement et de dégradation par rapport à une situation antérieure, un peu idéalisée, qui aurait réuni toutes les conditions pour un aménagement et une mise à la norme sur place. Les plus anciens évoquent un site de constructions en bois, légalement concédées à titre temporaire à des populations espagnoles économiquement moins favorisées, auxquelles se substituèrent petit à petit des Marocains. Quant au quartier lui-même, il était alors totalement accessible (« L’ambulance venait chercher ma mère jusqu’à la porte quand elle devait accoucher ») et aéré, grâce à des rues assez larges, des placettes et à la présence d’un « campo » dégagé, où les jeunes jouaient au foot, où les mères baladaient leurs enfants. Ils étaient en bordure d’urbanisation et ne connaissaient pas de problèmes d’inondation, lesquels ne seraient apparus qu’après l’extension de l’urbanisation et avec l’accroissement des quartiers informels voisins.

La dégradation relève de plusieurs causes et les habitants reconnaissent leur part de responsabilité dans le processus. L’adjonction de constructions précaires aux noyaux initiaux en bois, la division des parcelles et les empiétements dus à l’agrandissement des familles et au mariage des enfants sont en partie de leur fait. Ils rejettent toutefois l’essentiel de la responsabilité sur les acteurs publics. Le refus de régler le problème, de manière sociale et adaptée à leur situation, lorsqu’il était circonscrit et maîtrisable leur apparaît comme la première carence de gestion urbaine. Mais l'arrivée de ménages extérieurs tantôt tolérés, tantôt imposés par les acteurs publics, est considérée comme la cause la plus lourde. D’une part, les moqqadmins (responsables de quartier) auraient laissé occuper les espaces vides contre « bakchich » ; d'autre part, il y aurait eu au moins trois déplacements autoritaires d’habitants provenant de petites poches bidonvilloises éradiquées lors de l’aménagement d’autres quartiers ; c’est notamment le cas pour l’occupation du « campo »^[11].

S’ils reconnaissent l’impact des inondations de 1996 sur la décision de les déplacer en 1999, les habitants attribuent aux autorités des raisons d’agir moins soucieuses de leur bien-être : d’une part, récupérer le terrain pour d’autres couches ou pour des usages jugés plus importants que leur résidence et, d’autre part, cacher la pauvreté en la rejetant à l’écart. Les habitants réfutent également les arguments de banditisme et de dérive mafieuse. Rapporté au niveau et à l’envergure des trafics qui s’étalent en plein jour à Tanger, il n’y avait dans le quartier que du « menu fretin » et la police connaissait et pouvait arrêter ceux qui s’y livraient. S’il est exact que des malfrats extérieurs s’y faufilaient occasionnellement, la taille réduite du quartier et le faible nombre d’issues vers les autres quartiers rendaient largement possible l’organisation de petits « coups de filet » payants… s’ils avaient été tentés. Enfin, ils estiment avoir fait les frais d’une convergence entre désirs d’aménagement urbain de certains acteurs publics, appétits immobiliers de quelques gros notables et pression des riverains, soucieux de les « gommer » de leur voisinage.

Ces explications donnent tout son sens au véritable enjeu qu’a constitué, dans le processus de déplacement, le débat sur l’usage ultérieur de l’espace. Une fois le déplacement inéluctable, les habitants ont mis une ultime condition à leur départ : la promesse qu’un espace public, un jardin et une aire commerciale y soient implantés, et non une opération de logements pour classes moyennes^[12]. Le début des travaux sur cet espace est d’ailleurs littéralement guetté par la population qui attend là un signe tangible de la sincérité des acteurs publics et de leur crédibilité à représenter l’intérêt général, ou au contraire une preuve irréfutable de leur duplicité.

En ce qui concerne les conditions matérielles d’encadrement du déplacement, les appréciations des habitants sont nettement moins positives que celles des acteurs publics. La fonction de surveillance et de contrôle de cet encadrement leur paraît avoir prévalu sur l’aide prodiguée pour le déménagement de leurs affaires. D’ailleurs, après avoir été très présents sur le site au moment du déplacement, les acteurs publics l’auraient largement déserté par la suite. Ce sentiment de lâchage est exprimé en comparant leur situation à celle d’une fille, abandonnée par son amant après avoir été séduite. Les habitants mettent par ailleurs en cause l’utilisation des termes « démonter » et « remonter », s’agissant de leurs baraques. Ils soulignent l’effet destructeur de cette action sur des matériaux dont la plupart n’étaient pas réutilisables^[13]. Ils sont également nombreux à souligner que l’offre de matériaux de remplacement ainsi que celle de travaux de terrassement et d’aménagement des lots n’a bénéficié qu’à une infime partie des ménages concernés. Ils critiquent, enfin, le soi-disant « choix » qu’ils ont du faire. En effet, les alternatives qui leur étaient proposées au seul déplacement vers le site de Kheir 1 étaient lourdes de contraintes : les deux autres sites n’étaient pas encore aménagés au moment du déplacement et ils savaient déjà que la réinstallation de baraques n’y serait pas autorisée.

Le processus de négociation et ses acteurs

Les habitants émettent de sérieuses réserves sur les attitudes et manières de faire des autorités, des techniciens et des élus au cours du processus. Ils les jugent en contradiction avec les nouveaux mots d’ordre nationaux. Ces réserves peuvent « épargner » quelques figures mais la sincérité des comportements « corrects » est mise en doute : l'absence de réponses aux nombreux problèmes auxquels les habitants doivent faire face dans leur nouveau quartier (insuffisance d'équipements, insécurité, absence de lignes de crédit adaptées) ne leur laisse aucun doute sur l’objectif réel de l’opération, à savoir « nettoyer » l’ancien site. Toutefois, les acteurs de cette comédie tragique sont clairement différenciés.

La mise en cause la plus convergente, y compris de la part d’acteurs publics, concerne les représentants du Ministère de l’Intérieur au niveaux local. Par contraste, on ne peut que souligner les attentes de justice et d’équité formulées par les habitants à l’égard des « hauts représentants de l’Etat ». Ces attentes ne sont pas abstraites ou gratuites, elles s’accompagnent de demandes précises : enquêtes sur leur sort, sur leurs ressources et sur la manière dont s'est fait le déplacement, prise en considération des souffrances encourues, aide dans la résolution des problèmes et enfin réparation des préjudices dus au projet. Ces très hautes images du Roi et d’un Etat central juste, capables d’arbitrer, de réguler voire de corriger les erreurs, sont peut-être mobilisées pour permettre une critique radicale de l’environnement public local, accusé de corruption, de haine des pauvres, de manipulation et de magouilles juteuses. Le rappel des promesses du Roi dans son premier discours (août 1999) sert ainsi fréquemment de prologue aux critiques.

Quant aux techniciens, leur image est plus difficile à cerner. La spécificité qu’on leur reconnaît dans d’autres opérations, neutralité bienveillante, assistance plus ou moins désintéressée (Navez-Bouchanine, 2002b), est gommée par leur apparente subordination aux autorités au cours du processus. Si leur travail d’encadrement du processus de construction est signalé, il ne concerne que peu d’habitants, la majorité étant encore en baraques  au moment de l’évaluation. L’incompréhension de la politique commerciale de l’ANHI  et des mécanismes de péréquation^[14], le mépris qu’expriment certains techniciens à leur égard, le fait que certains d’entre eux aient bénéficié de lots destinés aux bidonvillois perturbent l’image, neutre ou positive, souvent décrite ailleurs (ANHI, 1996). Le statut d’agence pour l’habitat des pauvres attribuée à l’ANHI est même contestée par certains et ils soulignent la prédominance absolue de ses objectifs commerciaux.

Toutefois, les mises en cause les plus virulentes sont en fait adressées au « comité » de quartier, avec quelques nuances entre ceux qui ont entamé la construction et ceux qui se sont déplacés avec leurs baraques, plus accusateurs. Cette virulence s’explique par le sentiment d’avoir été trompés par leurs semblables. Selon l’expression d’un interviewé, « on peut pardonner au Makhzen^[15] parce que c’est le Makhzen, mais on ne pardonne pas aux nôtres qui nous ont trahis ». Le ressentiment est tel qu’à leur arrivée sur le site, les habitants se sont réunis pour prier Dieu pour « qu’il disperse ceux qui nous ont dispersés ». Les recoupements existants entre récits des habitants et de certains acteurs publics font émerger quelques traits saillants en ce qui concerne la constitution et le fonctionnement du comité, l’évolution de ses membres et les interactions entre ce dernier et les autorités. Trois « dérives » majeures de cette instance semblent ainsi ressortir de ces explications : 

1. D’une aspiration à la participation au détournement du comité

Confirmé par une assemblée^[16], le comité semble avoir fonctionné, au moins au départ, sur des bases satisfaisantes. Le fonctionnement initial alternait rencontres entre autorités et comité, assemblées du comité avec les habitants (tenues dans un lieu considéré comme « neutre », la mosquée) et rencontres élargies autorités-comité-population ; il était marqué par une circulation active de l’information et un consensus comité-habitants sur la question du refus du départ. Petit à petit, le comité aurait toutefois commencé à prendre des décisions sans prendre l’accord de la population, celle-ci se sentant du coup marginalisée, puis trahie. Ces décisions auraient donc été prises à un niveau restreint, en dehors de toute visibilité et le comité aurait cessé d’agir comme organe de représentation : devenu une sorte de pouvoir autonome, il aurait engagé la population à son corps défendant. L’enquête venant a posteriori n’a malheureusement pas permis de saisir à quel moment le décrochage est réellement intervenu^[17]. La faillite de l’idée d’un « salut collectif » a déclenché une spirale infernale de négociations et de surenchères individuelles. Il s’est également traduit par l’impossibilité d’une réorganisation collective, une fois le déplacement opéré, ce qui renforce considérablement les sentiments d’abandon, d’isolement et d’impuissance recueillis sur le site.

2. Le comité rongé par la politique politicienne :

Quatre membres du comité appartenaient à des partis politiques, dont l’ancien élu et celui du moment. Ces personnes auraient en fait transféré leurs enjeux de « grande politique » sur l’exercice de pouvoir dans le comité, fait dénoncé publiquement par certains habitants, lors d'une assemblée : « faites votre politique entre vous, et laissez-nous parler des problèmes du quartier indépendamment de cela ». Cette vision est toutefois nuancée par les plus anciens. Certains membres du comité pratiquaient depuis fort longtemps une intermédiation informelle entre autorités et population. La continuité a été réelle entre la désignation formelle du comité et les modalités informelles de médiation antérieure, loin de toute recherche de « marchandage politique ». Les dérives politiciennes sont donc sans doute intervenues tardivement. Par ailleurs, ce comité était en fait hétérogène à cet égard : certains membres jouaient constamment la distance aux partis politiques. Il est vrai que l’un d’eux est accusé d’être vendu au « parti » des autorités . Enfin, à bien y regarder, le président du comité, qui était aussi l'élu du quartier au moment des faits (et qui est le plus marqué « à gauche » politiquement), semble avoir construit sa carrière politique à partir de son appartenance au comité et non l’inverse. Si le mélange des intérêts partisans et de ceux des habitants a de toute évidence constitué un problème majeur, ces nuances attirent l’attention sur la complexité des processus de représentation, notamment en raison de leur superposition et interactions avec les modalités passées d’intermédiation et de négociation avec le pouvoir et sur les effets de la formalisation et de l’entrée dans le jeu politique local.

3. La manipulation par les autorités :

C’est le point le plus consensuel : gouverneurs, caïds, et dans une moindre mesure, techniciens auraient constamment mené un jeu ambigu, la participation des habitants n’étant qu’un faux-semblant. A côté des réunions élargies (population, comité, autorités) qui affichaient un souci d’information ouverte et de concertation large, de nombreuses manœuvres (« la carotte et le bâton ») se seraient passées dans l’ombre. Les pressions et menaces sur des personnes faibles ou impliquées dans divers actes répréhensibles ainsi que les promesses de privilèges ou de rétributions, tentatives d'incitation aux départs individuels « volontaires » sont attestés, y compris par certains acteurs publics. On peut évidemment se demander pourquoi la population n’a pas alors désavoué le comité. Pour le comprendre, deux explications sont possibles. Dans les milieux populaires marocains, une conviction est fortement ancrée : pour parler aux autorités, il faut choisir des gens qui en sont proches ou qui y ont leurs « entrées » et qui « savent leur parler » (Navez-Bouchanine, 1997). Lorsque le déplacement est devenu incontournable, cet argument a joué à plein. Les autorités considéraient officiellement le comité comme le seul intermédiaire reconnu. Mais les « court-circuits » et manipulations parallèles, croissant avec l’approche du moment fatidique, s’étalaient désormais au grand jour^[18]. Or, l’enjeu de cette intermédiation était de négocier, au meilleur prix, cette « reddition ». Une méfiance généralisée s’est dès lors installée et chacun s’est mis à soupçonner les autres d’avoir négocié en cachette. S’opposer au comité, c’était s’opposer aussi aux autorités et risquer de se retrouver isolé, avec des conséquences négatives qui seraient « payées » au niveau individuel. D’ailleurs, des décisions devaient être prises d'urgence : Quels critères d'attribution des lots retiendrait-on et comment seraient réglées les définitions des ayant droit, dans un contexte où abondent les ménages polynucléaires et des configurations de résidence devenues très complexes depuis les dernières inondations ? Comment se répartiraient les attributaires sur les trois sites proposés en recasement? Il ne s'agissait donc pas de courir le risque de se retrouver « hors cible », donc perdant.

Réveil douloureux en périphérie

L’imbrication de ces trois tendances rend impossible une lecture unitaire des causes de l’échec de la négociation. La plupart des habitants l’attribuent à la « trahison » des membres du comité, récompensés par des gratifications en lots meilleurs et mieux situés. La lecture qu’en fait le président du défunt comité est toute autre. L’échec serait à imputer à certains habitants « contactés » à titre individuel par les autorités : acceptant le départ, ils auraient rompu l’unité solidaire du groupe, ouvrant, par la même occasion, la porte aux surenchères et négociations individuelles et rendant le comité impuissant face aux autorités. Dans les deux cas, on voit bien que c'est la superposition de techniques démocratiques à un style de gouvernance autoritaire, doublé de gratifications clientélistes, qui est à l’origine de la situation. Mais la fragilisation des consensus informels est également en cause, puisque la résistance, arme ultime dont disposent les populations dans ce cas, vole en éclats. Au lieu d’établir un climat réel de négociation dans la confiance, comme le suggérait la déclaration gouvernementale, cette incohérence n'a fait qu’aggraver la défiance des populations envers les acteurs publics et a généré la méfiance envers leurs représentants ainsi qu’une suspicion diffuse et généralisée entre eux. Par effet boomerang, les acteurs publics qui ont adhéré à un fonctionnement plus démocratique, se retrouvent assimilés aux autres et expriment eux-mêmes quelques doutes. 

Mais le « mélange des genres » n’est pas seulement dénoncé à travers l’histoire du comité. Les habitants mettent également en cause le dévoiement des techniques de choix et d’attribution. Par exemple, le mélange de la technique du choix « libre » du site d’accueil et du tirage au sort des lots (considéré par les habitants comme une bonne technique démocratique) est décrit comme une démarche trompeuse, car biaisée : elle ne s’applique qu’à une partie marginale ; le reste, l’essentiel, y échappe totalement. Tous perçoivent que le choix du site n’était pas libre : d’abord, des considérations d’âge, de notabilité, d’unicité dans la famille. Par exemple, s’ il y a plusieurs attributaires dans une même famille, seul le père obtient Kheir 3, les enfants devant aller à Kheir 1. Le « choix » est donc contraint et devient un processus d'éligibilité aux critères flous. Ensuite, le niveau d’accueil des sites : au moment du transfert, seul Kheir 1 était achevé mais il était aussi le seul site où l'attributaire pouvait se déplacer avec sa baraque. Tout concourait donc (délibérément ?) à indiquer que ces sites n'étaient pas « égaux » et que l'accès à chacun d'entre eux avait des significations en termes de différenciation sociale. Enfin, à l'intérieur des sites, le tirage au sort des numéros de lots excluait d’office les parcelles dites de péréquation. Ici aussi, la lisibilité n’était pas au rendez-vous puisque certains habitants, et non des moindres (un des membres du comité était concerné), ont accédé à des parcelles répondant aux critères physiques des lots de péréquation.

Ainsi, quinze mois après le déplacement, les interviews menées avec les habitants rendaient d'abord compte de souffrances, de problèmes et d’échec : ambiance sociale et politique délétère, découragement mêlé de peur de l'avenir, ressentiments divers et anesthésie des initiatives collectives. Seuls ceux qui avaient pu mobiliser des moyens pour commencer à construire, complètement absorbés dans leur projet individuel, affichaient un rejet total de toute idée future d’organisation. Mais ils étaient les seuls à faire preuve d’un certain optimisme à propos de l’avenir. Pour tous les autres, les conditions générales avaient régressé. Ceux qui avaient reconstruit une baraque déploraient, arguments convaincants à l’appui, les qualités moindres et la précarité plus grande de leur habitat actuel. Ils attendaient de pouvoir construire en dur, mais cet horizon leur paraissait fort lointain étant donné l’absence de crédits adaptés.

Demandant tous à être interviewés et photographiés dans leurs baraques, ils semblaient espérer beaucoup d’une remontée d’information sur leur situation. Comme si, porté à la connaissance, leur sort ne pouvait que soulever une reconnaissance du préjudice et entraîner une réparation de ce dernier. Quant aux habitants encore « hors site », leur situation n’était guère plus enviable. Ceux qui avaient refusé l’idée de se réinstaller en baraque, tout en n’ayant pas encore les moyens de commencer à construire, étaient pour la plupart logés dans leur famille étendue. Toutefois, l’attente s’allongeant, les problèmes familiaux commençaient à les toucher : disputes et tensions dues à la densité des logements occupés et au dépassement des seuils supportés par la traditionnelle hospitalité familiale. Parmi ceux qui s’étaient aventurés à choisir les deux autres sites, beaucoup attendaient toujours l’aménagement de leur lot, hébergés eux aussi par des parents ou payant chaque mois un loyer soustrait, avec mille regrets, de leur capacité financière de construction.

Un constat commun réunissait par ailleurs tous ces itinéraires : celui qu’il faudrait beaucoup de temps pour reconstruire une urbanité de niveau équivalent à celle dont ils bénéficiaient dans leur ancien quartier. Certes, la perspective de devenir in fine propriétaires d'un lot entretenait une forme d'espoir. Mais les difficultés liées à l’éloignement, au manque d’équipements sur place, au caractère non-urbanisé de la zone environnante, surtout occupée par des quartiers spontanés, leur apparaissaient insurmontables au quotidien. Les politiques urbaines se retrouvaient donc en posture d’accusation directe : au lieu d’améliorer leur sort, elles les avaient « ramenés 15 ans en arrière ».

Sur le plan de l’ambiance politique et des espoirs ouverts par le gouvernement d’alternance, la démocratie semblait, dans cette histoire, avoir pris « du plomb dans l'aile ». La démocratie représentative était discréditée, qu’on la considère sous sa version formelle (élus) ou informelle (comité institué, mais sans texte). Quant aux formes spontanées et socialement maîtrisées d’expression de la volonté des habitants (assemblées et comité informel), elles semblaient avoir perdu elles aussi toute crédibilité. La dégradation du contexte semblait complète. Le découpage communal ayant des caprices étranges, les trois sites d’accueil n'appartenaient désormais plus à une même commune. Ainsi, l'ex-représentant des habitants de Kheir 1 résidant désormais à Kheir 3, il ne restait même plus l’amère satisfaction de « se venger » (sic) en ne votant pas pour lui aux prochaines élections communales.

Cet « échec » est toutefois à nuancer. Des notions, totalement absentes du discours des couches défavorisées, se sont ainsi trouvées soudain mobilisées pour appuyer des revendications, légitimer des comportements individuels ou collectifs, esquisser des suggestions de solution aux problèmes, voire demander réparation. Justice sociale, droits de l’homme, solidarité envers le pauvre, démocratisation de la vie publique, apparaissent comme autant de nouveaux critères collectifsà partir desquels les habitants jugent l’histoire immédiate. D’abord explicitement puisés dans les discours du roi et dans les messages médiatiques axés sur le changement politique, ces critères sont également fortement nourris de références  religieuses « relues » et interprétées par la mouvance de l’islam politique, très axé sur la justice sociale. Les contradictions et conflits entre références anciennes et nouvelles ne manquent pas, produisant un enchevêtrement remarquable, non seulement des critères de jugement, mais aussi des pratiques visant à solutionner ou régler les conflits.

Un autre effet permis par ces procédures, et les débats qu’elles ont générés, c’est le passage d’un malaise exprimé à mots couverts à une critique énoncée de manière radicale en privé, nuancée en public, mais néanmoins frontale. Sur des sujets où les habitants s'exprimaient par allusions, n’attaquant jamais directement les autorités ou les techniciens, émergent ainsi des paroles structurées et des mises en cause ouvertes et argumentées. Les modes de gestion socio-politique, mais également les options techniques et financières qui régissent le montage des projets, sont critiqués avec des arguments marqués au coin du bon sens. Les références à des modèles de comportement politique mobilisées en interview renvoient à l'image d'une démocratie « vertueuse », à des exigences de transparence, aux notions de citoyenneté et de droits de l'homme. Les comparaisons avec des pays européens, toutefois très idéalisés sur ces questions, sont courantes, comme le sont les rappels d’une exigence et d’une urgence, pour le Maroc, à changer dans « le bon sens ». Ces références apparaissent souvent en contradiction avec les pratiques recueillies dans la même enquête. La frontière entre comportements d'accès individuel à un privilège, et solutions souterraines apportées à ce qui est vécu comme un déni de droit, apparaît ici extrêmement poreuse. Les deux mobilisent tantôt les formes notabiliaires ou clientélistes d’intermédiation avec les pouvoirs, tantôt la corruption et le trafic d’influence.

Quant à l’analyse qui conclut à la nécessité d’un contrôle par l’assemblée –informelle- des habitants et par une participation directe aux négociations avec l’autorité, elle résulte clairement de leur expérience et de l’apprentissage forcé qu’ils viennent de faire des chemins tortueux de la démocratie. Ils réalisent ainsi la nécessité qu’il y aurait à tenir simultanément deux formes d’exercice de cette dernière : des représentants qui traitent en leur nom, et des assemblées leur offrant un contact direct avec les acteurs  publics. On peut évidemment s’interroger sur ce qu’il serait advenu si, conscients de cette nécessité, ils avaient dénoncés, de manière solidaire, le comité et les négociations et avaient opté pour une opposition plus violente, comme d’autres villes marocaines au cours des vingt dernières années. On a montré pourquoi cette option n’était pas apparue jouable aux yeux des habitants. La force des acteurs publics, qui ont évité l’émeute, a été de jouer au maximum la carotte et au minimum le bâton, puisque les surenchères dans les négociations n’avaient jamais atteint, de l’avis des agents de l’ANHI, un tel niveau.

Pour clore, il faut signaler quelques effets sur les acteurs publics. Avec le recul, et en raison des remous officiels et officieux qui ont entouré son histoire, cette opération est loin de pouvoir être à nouveau présentée aujourd’hui comme un modèle ou un exemple à suivre. Elle suscite de la gêne chez de nombreux techniciens ou cadres du Secrétariat d’Etat, mais aussi une critique sévère de la soumission aux autorités dont ont fait preuve certains techniciens. Ce réveil en périphérie, pour douloureux qu’il soit, n’aura donc pas été tout à fait inutile.

En guise de conclusion

Une des leçons à tirer de cette histoire touche à la difficulté d’introduire des méthodes d’intervention inspirées par une conception démocratique de la prise de décision dans un environnement social, institutionnel ou politique qui n’est pas acquis à cette transformation. Si des contre-poids, des contrôles ou des structures d’appui extérieures ne sont pas garantis, à la fois au niveau local et à un niveau « désencastré » des structures du projet, l’introduction de telles méthodes est réellement aberrante. Le contrôle du comité par une forme de participation directe est souhaité par les habitants. Mais il n’est pas un contre poids suffisant face à la perpétuation des modes de décision et de gestion antérieures. L’incohérence générée par le nouvel habit  des «apparences démocratiques » jeté sur les pratiques courantes des autorités locales d’une part et sur des options urbanistiques restées inchangées d’autre part conduit à des contradictions et conflits indénouables. Si ces derniers peuvent bloquer la réalisation matérielle des projets, ils sont surtout à l’origine de désagréments majeurs pour les habitants les plus défavorisés : les autres arrivent apparemment toujours à en tirer des gains, certes variables, mais réels et suffisamment motivants…

Sur un plan plus global, le double langage que véhiculent ces situations (formes démocratiques affichées, mais envoi de signes très clairs niant leur avènement) contribue à fausser tout le jeu du passage annoncé aux responsabilités « locales » ; c’est en effet toute forme d'organisation collective qui devient vaine et suspecte. Il s’ensuit une démotivation à l’égard de toute chose n’appartenant pas à la sphère privée et un déficit d'appropriation collective des nouveaux quartiers, à peine tempérés par des rapports d’entraide interpersonnels, à la très petite échelle du voisinage. Enfin, l’expérience de ce double langage génère des frustrations et des rancoeurs. Les habitants sont désarmés, face à des acteurs publics dont le seul objectif est d'obtenir leur ralliement formel et pratique à des grandes décisions qui ont déjà été prises, malgré toutes les conséquences négatives pour eux. Or les expériences passées de projets urbains leur permettent de mieux en mieux d’anticiper les conséquences. Ils sont ainsi renvoyés au manque total de considération à leur égard, ce dont rend compte l’usage de plus en plus répandu du terme de hogra (mépris) pour décrire la posture des acteurs publics à leur égard.

On aurait tort de sous-estimer les effets indirects de cette expérience aux apparences si négatives. Elle a incontestablement favorisé des comportements individuels ou collectifs qui ont infléchi les conditions de réalisation des projets : résistance frontale au projet, instrumentalisation de certaines de ses modalités pratiques, contournement pur et simple de certains dispositifs. Elle a contribué à modifier les représentations de l’action publique et celles du droit au logement et à l'urbanité, désormais débattues publiquement par les habitants. Ces dispositifs semblent donc jouer comme de véritables ressources de légitimation, de justification et de revendication pour les habitants et ils contribuent à faire évoluer et préciser les attentes à l’égard de l’action publique en général.

 Haouma Nçara constitue, certes, un « cas » un peu extrême. Mais il est loin d’être isolé : les autres opérations étudiées au cours de la même étude (cf. note 1) montrent en effet un certain nombre de convergences : une réelle appropriation sociale et politique des messages explicites ou implicites, diffusés de manière officielle ; l’émergence d’un débat public, appuyé sur des notions jusque là peu déployées (droits de l’homme, citoyenneté, Maroc nouveau) et relayé par une « société civile » qui s’en trouve, du coup, légitimée ; des actions collectives et des mouvements de pression pour faire reconnaître la légitimité de leurs revendications, mais qui mettent aussi en cause la définition dominante de l’intérêt général qui leur est imposée ; revendications frontales de contrôle du fonctionnement des comités censés les représenter et des liens de ces derniers avec les autorités mais aussi avec les partis. C’est sur ces derniers points que l’inscription des « réformes » dans le temps long fait apparaître les acquis des décennies passées ainsi que les perspectives ouvertes. Ainsi, les comportements prédateurs de certains élus, leur absence sur le terrain et leur souci très limité de l’intérêt général étaient notés de longue date, mais sur le mode de la déploration et de l'impuissance. Aujourd’hui, le poids du vote apparaît mieux compris. Quant aux associations de quartiers qui ont émergé un peu partout dans les villes marocaines, les modes de gestion peu démocratiques que certaines ont pratiqués ont clairement contribué à la prise de conscience d’un contrôle nécessaire de l’intermédiation.

Si les limites de mobilisation et d’organisation collectives auxquelles sont confrontés les habitants qui veulent faire entendre leur voix et faire reconnaître leurs intérêts restent aujourd’hui bien réelles, un débat semble néanmoins engagé sur lequel il paraît difficile de revenir. Des convergences objectives avec certains acteurs publics pourraient faire émerger, dans les projets futurs, des formes nouvelles d’association des acteurs dans la décision. Il n’est pas étonnant que ce soit autour d'opérations qui constituent des enjeux brûlants en termes de conditions de vie et d'accès au sol urbain que se développe un tel débat et que se concentre une telle énergie. Sans vouloir forcer les comparaison, ne peut-on rapprocher cette effervescence de l’extension du « cercle des idées », évoquée par Tocqueville (1961, p.254), apte à faire sortir « le peuple de sa routine ordinaire » ? Les tensions et conflits générés par l’introduction de méthodes soi-disant participatives confirment au moins que la démocratisation pourrait devenir un enjeu majeur dans la mise en oeuvre des politiques urbaines au Maroc.

 

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