Depuis les années 70, recherches, réflexions et mouvements de sensibilisation et d’action se sont multipliés autour des questions relatives aux effets sociaux des politiques d'habitat et de développement urbain dans les pays en développement. Les constats les plus couramment menés pointaient en général l'inadéquation sociale, économique et culturelle de ces politiques et l'exclusion sociale qui en résultait fréquemment. La communauté scientifique avait joué un rôle évident dans la visibilisation politique de ces constats. On peut notamment rappeler l'audience de courants de pensée dont Turner a souvent été considéré comme la figure emblématique, et dont l'influence est perceptible dès les recommandations du sommet de Vancouver (Habitat I).
Admettre que le développement urbain doive davantage tenir compte des réalités sociales est une idée qui, certes, peut emporter facilement l'adhésion morale, peut susciter des engagements militants et générer des programmes aux intentions généreuses. Toutefois, cette même idée n'a pas toujours été facile à traduire dans les études et recherches sociales préalables aux actions, notamment en terme d'identification de modalités d'intervention; elle a par ailleurs été lente à inspirer des analyses et évaluations conséquentes et rigoureuses des politiques urbaines sur les effets sociaux réellement générés à terme. La persistance de modes de conception de projets, de programmes, mais aussi de politiques urbaines qui accordent une priorité, absolue ou relative, aux aspects spatiaux et physiques et les avancées plus que timides des études et recherches s'intéressant plus spécifiquement aux effets sociaux des projets et politiques sont deux indices qui témoignent, entre autres, de cette lenteur à intégrer des idées, des analyses et des faits pourtant assez documentés.
Mais au-delà de ce constat inspiré par l'évaluation des actions, il faut souligner de manière plus générale la timidité des avancées des sciences sociales, particulièrement dans le monde scientifique francophone, dans l'approche des effets sociaux des politiques urbaines, pris dans toute leur diversité et leur complexité. La question sociale tend à se réduire à quelques aspects de ce qu'il est convenu d'appeler aujourd'hui la pauvreté urbaine et l'analyse se confond souvent avec une forme d'advocacy, privilégiant certains effets et ignorant totalement les autres. Par exemple, les recompositions sociales complexes qu'entraînent sur le terrain l'émergence d'un acteur tel que l'association de type moderne sont peu examinées; l'évolution des représentations de l'urbanité et du droit à la ville ne retiennent l'attention que si elles trouve une résonance dans les représentations universelles de la citoyenneté etc…. Certaines avancées intéressantes sont advenues par les études de genre, qui ont entre autres beaucoup contribué à remettre en cause la notion de "communauté" homogène, si souvent instrumentalisée dans les politiques d'intervention, mais elles sont, elles aussi, souvent menées sous une hypothèse, respectable sur le plan éthique mais restrictive sur le plan cognitif, de diffusion des droits universels.
Faire le point sur les connaissances accumulées sur ces questions conduit par ailleurs à s'interroger, de manière plus fondamentale, sur la question de savoir si les effets sociaux se sont réellement constitués (ou peuvent être constitués) en objet de sciences sociales, comment et, éventuellement, avec quelles limites. Cela peut, enfin, conduire à mettre également en évidence le caractère paradoxal des retombées opérationnelles des recherches qui se sont penchées, même de manière partielle, sur ces effets.
C'est dans cette perspective que nos travaux antérieurs[1]de recherche ont conduit (suite aux nombreuses recherches et études menées au Maroc, notamment à l’INAU, et en prolongement du programme de recherche "Fragmentation spatiale et urbanité au Maghreb" conduit à Urbama, Tours, France,) à prendre comme objectif central l’analyse des effets sociaux des dispositifs mis en œuvre dans le cadre de politiques urbaines. Il s'agit d'esquisser, d'un point de vue socio-anthropologique, une approche plus générale de la question des effets sociaux d'un type d'intervention urbaine qui reste aujourd'hui dominant : les interventions qui ont pour objectifs affichés l’articulation ou l'intégration socio-spatiale. Par exemple, des opérations de réhabilitation/restructuration de quartiers taudifiés ou insalubres, d'équipement, de régularisation foncière, de mise à la norme et d'articulation viaire de nouveaux fragments urbains informels), ou l'équipement, la mise à niveau de services et une mise à la norme urbaine de nouveaux développements urbains destinés à déplacer des populations mal logées.
Le choix de cette entrée n'est pas anodin puisque, dans l'univers élargi des "politiques" urbaines, sont ainsi retenues les interventions concrètes les plus couramment déployées sur le terrain et qui ont en commun de prétendre, à des degrés divers, agir sur le social en privilégiant une entrée spatiale. La portée des questions posées est toutefois plus large, car interroger les effets sociaux de ces projets, c'est aussi, d'une certaine manière, pousser à un questionnement, voire même à une relativisation, du fondement social des politiques urbaines et à éclairer la nature des liens et les recouvrements d'objectifs entre politiques urbaines, politiques sociales et politiques tout court.
Les changements politiques importants qu'a connu le Maroc et le besoin de réformer les politiques urbaines se sont, entre autre, manifesté par des exigences d'évaluation critique des interventions menées en bidonvilles depuis les années 80. C'est en effet à cette période que plusieurs programmes d'envergure ont été mis en place qui avaient pris comme horizon l'an 2000 et comme objectif la disparition des bidonvilles. Ces besoins de réforme et d'évaluation ont donné aux effets à long terme, en général, et aux effets sociaux, en particulier, une importance et une actualité nouvelles, et probablement jamais atteintes depuis l'Indépendance.
Jusqu’au dernier recensement sur les bidonvilles, le nombre de ménages bidonvillois vivant dans les villes marocaines semblait en baisse. De 1982 à 1992, près de 45000 logements unités avaient été résorbées et la proportion des ménages bidonvillois sur l’ensemble des ménages urbains était passée de 12,8% à 6,8%. Or, dès le début des années 90, certains observateurs et responsables nationaux affichaient un certain scepticisme. C’est d’abord l’impossibilité de « venir à bout » des anciennes implantations enracinées au cœur des grandes villes qui semblait justifier leur inquiétude, notamment en raison des risques de re-densification, voire de re-démarrage, de ces sites souvent résorbés par parties, en raison de leur taille. Mais ces craintes devaient par la suite s’accentuer avec l’apparition de nouvelles implantations périphériques, ou du moins de leur prise en compte effective dans des analyses qui, jusque là, les avaient quelque peu sous-estimées. Il s’avéra dès lors indispensable, pour les grandes villes du moins, de réviser les tendances et d’admettre que les obstacles à la disparition des bidonvilles, objectif affiché des politiques urbaines, étaient bien plus difficiles à vaincre que prévu.
En effet, pendant cette même période, les pouvoirs publics avaient déployé des efforts considérables, mobilisant certaines des expériences accumulées dans le pays depuis plus de 50 années. Avec le recul, on peut dire que ces politiques ont souvent permis d’atteindre des résultats tangibles dont les évaluations internes ont été faites par ailleurs. La politique de recasement[2] a, par exemple, valu au Maroc des marques de reconnaissance et de distinction internationales. Grâce à des stratégies d’intervention globales, des villes moyennes, comme Taza et Khouribga, ont même été déclarées « villes sans bidonvilles ». Par l’ampleur des programmes engagés, ces opérations ont non seulement participé à la réduction du déficit de logement, mais elles ont aussi contribué au développement et à l’urbanisation de vastes secteurs en développant les infrastructures et les réseaux de base, et en structurant l’espace urbain par des opérations planifiées, faisant ainsi contrepoids au développement de l’habitat irrégulier.
Mais deux constats s’imposent. D’une part, les efforts déployés semblent rester constamment en-deça ou à côté des besoins tant des habitants vivant dans les bidonvilles situés au cœur des grandes villes que de ceux attirés par les bidonvilles de périphérie, lesquels avec le temps risquent d’offrir assez vite les mêmes tendances d’enracinement que les premiers. Ce constat renvoie à l’adéquation entre la nature et l’ampleur des problèmes posés et les politiques affichées ou leurs mises en œuvre. D’autre part, les politiques et leur mise en œuvre semblent avoir tenu pour négligeable la résistance offertes par les populations des bidonvilles situés au cœur des grandes villes aux tentatives passées de déplacement. Pourtant cette résistance est parfois allée jusqu’à mettre en échec des programmes qui paraissaient pourtant habilement montés ; par ailleurs, certaines voix se sont fait entendre, au sein des départements publics et chez les maîtres d’ouvrage d’opérations de déplacement, pour rappeler que l’objectif final des interventions en bidonville ne devait pas être de « nettoyer » des lieux urbains mais de reloger et réinsérer des populations dans des conditions d’urbanité suffisante. De là, ces mêmes acteurs en sont venus à s’interroger sur l’impact d’opérations qui, parce qu’elles contraignent à court et moyen terme les habitants les plus démunis à un sous-équipement collectif, social et commercial peu propice à leur survie, entraînent des durées de valorisation préjudiciables tant aux bénéficiaires qu’aux projets ainsi que des glissements sociaux en décalage avec les objectifs des actions menées.
Certes, bien d’autres facteurs peuvent expliquer par ailleurs les décalages entre objectifs poursuivis et effets réels des projets. Mais l’intérêt d’une prise en considération de ces deux constats dérangeants a été bien saisie par les observateurs et les acteurs à mesure que la reconnaissance de ces décalages faisait l’objet d’analyse et de débat public. Au moment de redéfinir la politique menée, il a en particulier pesé d’un poids décisif sur le type d’évaluation que le Secrétariat d’Etat et l’ANHI voulaient entreprendre : très centrée sur les effets indirects et non-intentionnels des projets, d’une part, et soucieuse, en particulier, des effets sociaux ; dans les deux cas, en considérant les différents temps de ces effets.
Dès lors, le choix de la démarche s’inscrivait dans une ligne toute tracée, dont les points de mire étaient d’une part, l’amélioration des modalités actuelles d’intervention à partir d’une meilleure compréhension des fragilités ou échecs passés et d’autre part, la rentabilisation des investissements réalisés par les pouvoirs publics, ainsi que la recherche d’une efficacité accrue et d’une meilleure synergie avec les investissements des autres acteurs.
Deux types de bilan sont ainsi apparus indispensables pour compléter les études, analyses et évaluations dont les départements publics disposaient déjà en 1998 ou comptaient lancer en 1999 : un bilan dit « critique » et un autre dit « empirique ».
Le premier –bilan critique- entamé en Février 1999 et achevé en Novembre de la même année visait un niveau de compréhension générale des interventions menées. Il résulte de trois approches complémentaires :
- une relecture critique et une analyse synthétique des divers travaux d’évaluation préexistants sur les interventions passées;
- des interviews, individuelles ou collectives, de personnes- ressource, acteurs publics ou privés, ayant initié, réalisé, suivi ou géré ces interventions;
- des ateliers de débat public réunissant les différents acteurs concernés par les interventions menées au cours des 20 dernières années dans 7 grandes villes.
Le second -bilan empirique- entamé en Janvier 2000 et achevé en Avril 2001 s’est attaché de manière plus ciblée aux effets sociaux engendrés par différents types d’interventions menées dans 3 des grandes villes où s’étaient déroulés les ateliers. Dans ce cadre, il explorait par ailleurs deux questions cruciales : pourquoi certains bidonvillois des quartiers centraux de ces villes considérées n’ont-ils pas bénéficié des interventions passées et/ou n’ont-ils pas adhéré à des solutions alternatives qui leur étaient proposées, d’une part ; d’autre part, quelles sont les représentations des habitants, déjà bénéficiaires ou non, et leurs attitudes et attentes par rapport aux interventions publiques destinées à résorber les bidonvilles. Ce bilan empirique a fait l’objet d’une grande enquête, mêlant dispositifs quantitatifs et qualitatifs, et menée sur dix sites auprès des habitants et de diverses personnes-ressource.
L’ouvrage reprend les analyses et résultats majeurs de ces deux bilans. Il s’agit bien évidemment de synthèses, celle du bilan empirique étant toutefois, en raison même du matériau collecté, moins résumée que celle relative au bilan critique. Des renvois aux rapports détaillés remis à l’ANHI et au Secrétariat d’Etat permettront aux lecteurs intéressés d’approfondir les questions restées en suspens.